В основе нормотворчества: создания ли нового нормативного акта или пересмотра действующего, – во всех цивилизованных странах лежат правовые акты, регулирующие этот процесс. Парламент Республики Молдова еще в 2001 году принял закон № 780 «О законодательных актах Молдовы» с целью установления средств, способов и технических приемов, посредством которых общественные отношения облекаются в правовую форму, как для реализации единых принципов в области законотворчества, так и для обеспечения разработки и принятия качественных и эффективно действующих законодательных актов, отвечающих требованиям Конституции Республики Молдова. Законодатель определил участников процесса, последовательность действий по разработке законодательных актов, структуру, содержание и ряд других обязательных требований. Налоговый кодекс (как и другие кодексы) представляет собой сложный систематизированный акт, относящийся к наиболее высокому уровню законодательства, в котором должно быть все, что необходимо для регулирования общественных отношений в области налогообложения. Налоговый кодекс должен представлять собой единую систему, состоящую, как показывает практика, из двух частей: общей и специального назначения. В первой – общей – части прописываются нормы, имеющие значение для применения любой нормы части специального назначения, т. е. для любого вида отношений, регулируемых кодексом. В части специального назначения прописываются положения для применения каждого налога. При переписывании Налогового кодекса необходимо учитывать один из важных элементов содержания законодательного акта – диспозитивные положения (ст. 29 Закона о законодательных актах).

Изначально, более 20 лет назад, в Налоговом кодексе была выдержана логическая последовательность изложения налоговых норм, однако были и недостатки, обусловленные отсутствием достаточного опыта и знаний у участников его разработки. Таким образом, в процессе объявленного переписывания Налогового кодекса, для формирования целостного нормативного акта, важна, а может быть и архи важна последовательность рассмотрения каждой действующей нормы, определение ее места в новой структуре, учет недостатков прошлых лет, дополнение кодекса отсутствующими нормами. Исходя из предложенной концепции, установленных сроков рассмотрения разделов как самостоятельных элементов единой системы, не определена главная задача – приведение бюджетно-налоговой политики в соответствие с экономическими реалиями. Это соответствие означает, что налоговая политика нацелена на стимулирование выхода бизнеса из «тени» и, как следствие, расширение налоговой базы во всех секторах экономики, проведение оценки налоговых льгот по принципу их экономической эффективности, а также, исходя из принципа эффективности и результативности, рассмотрение действующих специальных налоговых режимов, уровня ставок (кроме ставок акцизов, уровень которых рекомендован). Наступило время изменения структуры Налогового кодекса не с точки зрения очередности разделов в Налоговом кодексе (вначале косвенные налоги, затем прямые, как это предложено Концепцией), а с точки зрения перехода от принципа «по налогам» к принципу «для налогоплательщиков и по категориям налогоплательщиков». Это может означать, что в первой – общей – части последовательно прописываются: основополагающие положения, связанные с отношениями, регулируемыми Налоговым кодексом; налоговая политика; принципы; основные понятия, применяемые в кодексе; права и обязанности налогоплательщиков; задачи и права налоговых органов. Далее излагаются общая характеристика объектов налогообложения, налоговых баз, ставок, налогового периода, налогового обязательства и его исполнения, включая сроки, порядок, особенности для отдельных категорий налогоплательщиков и отдельных случаев, прекращение налогового обязательства. После того как налогоплательщикам представлена главная и необходимая для них информация о налоговой системе, в этой же общей части можно последовательно изложить виды налогов и сборов, правила налогового учета, требования к налоговой отчетности и ее сохранению. Поскольку имеются некоторые различия в ведении бухгалтерского учета и учета в налоговых целях, то эти особенности также должны быть отражены. Порядок, сроки составления и представления налоговой отчетности для каждого из налогов, прямых и косвенных, также последовательно отражаются в общей части. Многие из положений раздела I действующего Налогового кодекса могут быть сохранены, а ряд статей из раздела V «Налоговое администрирование» и других разделов должны быть перемещены в общую первую часть. Учитывая международный опыт по пересмотру налогового законодательства, тенденции в налоговой сфере, необходимость выполнения принятых Молдовой обязательств по Соглашению с ЕС «О зоне свободной торговли», главной задачей авторов по совершенствованию Налогового кодекса является: реформирование системы налогообложения физических лиц на основе соблюдения принципа справедливости, с обеспечением гарантии необложения полной суммы затрат на воспроизводство национальной рабочей силы, в сроки, не превышающие 2-3 года, т. е. постепенно; совершенствование механизма налогового стимулирования инвестиций для хозяйствующих субъектов. C целью недопущения свободного трактования налоговыми специалистами права налогоплательщиков на вычет обычных и необходимых расходов, целесообразно максимально расписать виды этих расходов, в том числе с учетом особенностей отраслей экономики; увязать систему льготного налогообложения зон свободного предпринимательства с их эффективностью для экономики и бюджета страны; оценить возможность отмены авансовых платежей для субъектов малого бизнеса, осуществляющих деятельность в сфере сельского хозяйства; рассмотреть вопрос однократного обложения прибыли; все виды налоговых льгот оценить с точки зрения их результативности, экономической и социальной справедливости и целесообразности; определить принципы для налогообложения недвижимого имущества (налог на недвижимое имущество, поимущественный налог), рассмотреть другие проблемы, на которые указывали налогоплательщики. Пробелом в действующем Налоговом кодексе, а именно, в его общей части, является отсутствие положений, касающихся полномочий в налоговой сфере (организация местных сборов) органов местного публичного управления. Отсутствие полноценных законодательных норм в Налоговом кодексе по осуществлению деятельности местных органов в налоговой сфере не только ослабляет финансовое положение местных бюджетов, возлагает дополнительную нагрузку на государственный бюджет, но и создает условия для присвоения и использования не по назначению взимаемых с юридических и физических лиц денежных средств, что дискредитирует систему в целом. В сфере налогового администрирования: необходимо совершенствование процедур назначения проверок; пересмотр и сокращение оснований для внеплановых налоговых проверок; введение четких положений о правах и обязанностях должностных и проверяемых лиц при проведении налоговых проверок; установление дифференцированного подхода, в том числе при применении мер принудительного взыскания задолженности, на основе градации налогоплательщиков в зависимости от степени риска; введение системы возмещения НДС без участия налоговых специалистов «в ручном режиме».

Подоходный налог с физических лиц

Вряд ли ошибаются те, кто считает налог на доходы физических лиц одним из самых важных элементов налоговой системы любого государства. Его доля в государственном бюджете прямо зависит от уровня развития экономики. Это один из самых распространенных в мировой практике налог, уплачиваемый из личных доходов населения. Исторически сложились 2 формы построения подоходного налога: шедулярная и глобальная. Шедулярная форма появилась в Великобритании и предполагала разделение дохода на части (шедулы) в зависимости от источника дохода (заработная плата, дивиденды, рента), обложение каждой шедулы происходило отдельно. Глобальная форма предполагала обложение совокупного дохода плательщика независимо от источника дохода (возникла в Пруссии). В настоящее время за рубежом облагается чистый доход плательщика за минусом разрешенных законом вычетов и налоговых льгот, к которым относятся необлагаемый минимум, профессиональные расходы, семейные скидки, скидки на детей и иждивенцев, взносы в фонды и т. п. Список исключений в разных странах различен и зависит от национальных особенностей и традиций. В то же время, как следует из налогового законодательства европейских стран, использование многоуровневой (многоразрядной) шкалы доходов и ставок (например, во Франции шестиразрядная шкала, в Италии – четырехразрядная шкала) позволяет равномерно распределять налоговое бремя между лицами со средними доходами, а основную налоговую нагрузку переложить на плечи лиц с высокими доходами. В зависимости от демографической ситуации, в европейских странах используются различные подходы к налогообложению физических лиц: исходя из того, есть ли у семейных пар дети, и их количества устанавливаются различные налоговые ставки, льготы и порядок уплаты налогов.

Исходя из выводов ученых, в налоговой политике и в новом разделе по налогообложению физических лиц есть поле для оценки внедрения европейской практики в области обложения физических лиц – для решения проблем, связанных с негативными демографическими тенденциями. В представленной Концепции одним из нововведений является выделение налога на доходы физических лиц в самостоятельный раздел. Очевидно, это имеет и смысл, и экономическое обоснование. Налог связан с потреблением, и он может либо стимулировать потребление, либо сокращать его. Поэтому главной проблемой подоходного налогообложения является достижение оптимального соотношения между экономической эффективностью и социальной справедливостью налога. Другими словами, необходимы такие ставки налога, которые обеспечивали бы максимально справедливое перераспределение доходов при минимальном ущербе для интересов налогоплательщиков в процессе налогообложения. При подоходном налогообложении очень трудно рассчитать оптимальные ставки налогов. Если ставки высоки, то подрывается стимул к нововведениям, рискованным проектам; в высоких ставках налогов таится опасность снижения трудовой активности людей. Трудно рассчитывать на то, что можно теоретически обосновать идеальную шкалу налогообложения доходов. Она должна быть откорректирована на практике с учетом статистики, в том числе налоговой.

Как показывает налоговая статистика, за последние годы эффективная ставка подоходного налога с физических лиц в целом по стране снизилась до 8%, при минимальной ставке подоходного налога 7% и максимальной ставке 18%. Эффективная налоговая ставка для лиц с высокими доходами (миллионеры) составила 14,4% (судя по ставке, доходы получены из источников, отличных от заработной платы). При достаточно невысоком уровне личных освобождений (на супруга или супругу, специальных освобождений) эффективная ставка налога для миллионеров не могла быть ниже 17%. С учетом того, что, по данным налоговых органов, ежегодно растет количество миллионеров в стране, действующая двухуровневая система не отвечает главному налоговому принципу – принципу справедливости. Чтобы решить эту проблему, необходимо разработать новый механизм прогрессивного налогообложения доходов физических лиц (как минимум, установить трехуровневую шкалу налогообложения вместо двухуровневой), в том числе рассмотреть вопрос о налогообложении семейного дохода, установить освобождение с учетом величины прожиточного минимума, скорректированного на инфляцию, что позволит сбалансировать интересы государства и налогоплательщиков и обеспечить справедливое распределение налоговой нагрузки. При выделении налогообложения физических лиц в самостоятельный раздел есть возможность более детально прописать как материальные, так и процессуальные нормы. При этом такие понятия, как «работник», «работодатель», «трудовые и приравненные к ним отношения» могут быть помещены в общую часть Налогового кодекса. Все налогоплательщики могут быть разделены на категории:

• лица, получающих доходы у источника выплаты;
• лица, получающих доходы не у источника выплаты.

Для каждой категории налогоплательщиков перечисляются соответствующие виды доходов, а также то, кем и как они определяются, с учетом освобождений и вычетов. Положения, предусмотренные в Налоговом кодексе, в основном, позволяют путем структурных изменений разделить налогоплательщиков на две категории. В этот раздел, кроме норм для физических лиц, облагаемых у источника выплаты, могут быть помещены положения по налогообложению лиц, осуществляющих деятельность в сфере правосудия, физических лиц, осуществляющих независимую деятельность, индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств. Для удобства налогоплательщиков, в этом же разделе, а не в разделе «Налоговое администрирование» должны быть прописаны нормы по декларированию подоходного налога